Wat moet nou wèl van Brussel

De eurocrisis leert de Europese Unie en haar lidstaten harde lessen, vindt professor Antoon Pelsser. Hij is hoogleraar finance en actuariële wetenschappen aan de Universiteit van Maastricht en verbonden aan de Tilburgse pensioendenktank Netspar. De belangrijkste les is volgens hem dat een gezamenlijke munt niet houdbaar is zonder een goed doortimmerd gezamenlijk economisch- en begrotingsbeleid. Terwijl de Europese Centrale Bank koortsachtig de bermbranden in het zuiden probeert te blussen, moeten nationale regeringen zich nu al voorbereiden op de gevolgen. Het kan niet anders of lidstaten moeten een deel van hun soevereiniteit ten aanzien van hun begrotings- en economische beleid opgeven, voorspelt Pelsser. Hij maakte eerder deel uit van een Europese adviesgroep voor toezichthouders. “De crisis is een katalysator. Wat we gaan zien is dat de EU de teugels bij de lidstaten strakker gaat aanhalen. De illusie dat je een gezamenlijke Europese munt kunt voeren zonder gezamenlijk Europees economisch beleid, is nu echt definitief aan stukken. We ontkomen simpelweg niet aan het voeren van zo’n collectieve aanpak. Oudedagsvoorzieningen zullen daar een belangrijk deel van uitmaken, omdat ze steeds zwaarder wegen op nationale balansen.”

De Europese Unie moet er alles aan doen een grote lacune in het Europese financiële systeem te vullen, stelt Casper van Ewijk, hoogleraar macro-economie en plaatsvervangend directeur van het Centraal Plan Bureau (CPB). “Net als in 2008 zien we ook nu dat de economische structuur te veel op banken leunt. Valt er straks een land om, dan kunnen banken het niet meer bolwerken en slepen ze het hele financiële systeem, en daarmee de economie, de diepte in.” In een voorstel aan de EU pleiten hij en econoom Lans Bovenberg dan ook voor een stevig tegenwicht: kapitaaldekking van pensioenen. Door private pensioenfondsen in Europa te bevorderen, creëert de EU een belangrijke nieuwe pilaar onder de financiële markt. Van Ewijk: “Een kwestie van risicospreiding. Door pensioenfondsen toe te voegen, heb je minder verzekeraars en banken nodig om in kapitaal te voorzien. Je verdiept de Europese kapitaalmarkt, omdat pensioenfondsen beter in staat zijn risico’s te spreiden dan banken. Een bank verdeelt ze niet over zijn depositohouders, een pensioenfonds wel.”

Pim van Ballekom is head of international affairs bij APG. Hij vertegenwoordigt de pensioengigant in Brussel. Zijn voornaamste werk is lobbyen bij de beleidsmakers en toezichthouders binnen de EU om wetgeving zoals hij dat noemt ‘zo soepel mogelijk op onze praktijk te laten aansluiten’. De stemming in Brussel op dit moment? “Het is hier weleens leuker geweest”, zegt hij eufemistisch. “Maar ook in Den Haag lopen ze momenteel niet de polonaise.” De kritiek in Den Haag op ‘Europa’ is nog nooit zo groot geweest. Ook onze pensioenen zijn niet veilig voor Brussel, zo luidt de consensus.

Als Europa-insider herkent Van Ballekom zich totaal niet in die omineuze verhalen. Hij noemt ze ‘onzin’, want de EU heeft volgens hem helemaal niet zoveel over pensioenen te vertellen. “Europa gaat niet over de manier waarop wij ons pensioenakkoord invullen. Nederland wordt afgerekend op het eindresultaat. Hoe dat wordt bereikt, is en blijft een nationale competentie. Dossiers die voor APG van belang zijn in het Brusselse, liggen voornamelijk op het terrein van financiële regelgeving. Waarom doen er dan vreemde verhalen over Brussel en Brusselse regelgeving de ronde? Gebrek aan werkelijke kennis over de gang van zaken of een gebrek aan overtuigende beleidsargumenten. Er moet op de keper beschouwd over het algemeen helemaal niet zo veel van de EU.”

Bron van zorg

Wat moet er wèl van Brussel? Het pensioenbeleid van de EU spitst zich toe op twee uitgangspunten: sustainability en adequacy. Duurzame en adequate pensioenstelsels voor de 27 lidstaten. De ideeën hiervoor zijn gebundeld in het bekende Groenboek, dat de Europese commissie ruim een jaar geleden presenteerde. Hierna volgde een consultatieronde, waarna het Europese parlement zich uitsprak over het document. Het parlement benadrukte in maart van dit jaar nogmaals dat het essentieel is dat lidstaten zich voorbereiden op de gevolgen van de vergrijzing. Van Ballekom verduidelijkt: “Het moet niet zo zijn dat de vergrijzing zo’n groot beslag legt op de overheidsfinanciën dat je de criteria van het stabiliteits- en groeipact niet haalt. Ja, lidstaten moeten van Brussel in hun macro-economisch beleid de vergrijzing aanpakken. Maar hoe ze dat doen, mogen lidstaten gelukkig zelf weten.”

Een belangrijk onderdeel van de Europese wetgeving is de institutions for occupational retirement provision (IORP)-richtlijn. Volgens eurocommissaris Michel Barnier (Interne Markt) moet een herziening van de uit 2003 stammende wetgeving voor het einde van dit jaar verschijnen. In de ogen van de Nederlandse pensioensector is dat een belangrijk thema. In eerste aanzet was vooral één onderdeel van IORP de pensioenfondsen een doorn in het oog: de solvabiliteitseisen. Hiervoor was het streven Solvency II als uitgangspunt te nemen. Deze solvabiliteitsregeling voor verzekeraars trekt een grote wissel op het kapitaal dat pensioenfondsen dienen te reserveren. In een reactie becijferde toenmalig minister van sociale zaken Piet Hein Donner dat het zou resulteren in een 30% lagere uitkering. Begin dit jaar probeerde Barnier de gemoederen nog tot bedaren te brengen door te stellen dat Solvency II ‘slechts beperkt zou gelden voor de Nederlandse fondsen’ en dat de Europese Commissie ‘niets zou doen dat de pensioensector in de problemen brengt’.

Niettemin blijft het onderwerp onder Nederlandse experts een bron van zorg. Ook voor APG. Van Ballekom: “De Europese Commissie zegt: pensioenen zijn verzekeringsproducten, dus daar kunnen we het solvabiliteitsregime voor verzekeringen voor hanteren. Vervolgens moeten wij ze uitleggen dat de Nederlandse pensioenfondsen géén verzekeringsproducten verkopen. Want als je een verzekeringsproduct bij ING afsluit, dan is dat iets heel anders dan wanneer je een pensioen bij een pensioenfonds opbouwt. Als pensioenfondsen krap zitten, indexeren ze een jaar niet of verhogen ze de premie. Bovendien worden de risico’s gedeeld tussen de verschillende generaties. Een verzekeraar kan dat niet doen. Die loopt een groter risico en moet dus meer reserves in kas houden.”

Ramp

Ook Antoon Pelsser ziet in dat Solvency II een bedreiging voor de Nederlandse pensioenfondsen kan vormen. “Nederland zegt: het is veel meer een risicodelingsregeling. Wij kunnen geen harde toezeggingen doen op de langere termijn. Het enige dat we met elkaar kunnen doen om het op de langere termijn betaalbaar te houden, is de risico’s delen. Dan leg je dus een deel van het risico terug bij de deelnemers. Dat proberen we in Nederland dus wat slimmer te doen dan puur met een DC-regeling. We kunnen zo het risico mooi tussen de verschillende generaties delen. Het is de uitdaging die bijzondere kwaliteiten tussen de oren van Brussel te krijgen.” Hij plaatst hierbij een nuance. “De soep wordt niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend. Het is niet zo dat de EU Solvency II één op één gaat overnemen. Ik denk dat de Nederlandse pensioensector straks genoeg mogelijkheden overhoudt. Maar als jij echt keihard hebt beloofd: jij krijgt 70% van je laatstverdiende loon, dan moet je die belofte nakomen.”

Nadat de gevolgen van een eventueel nieuw solvabiliteitsregime duidelijker werden, toog Europarlementariër Kartika Liotard (Verenigd Links) naar Brussel met 5.000 handtekeningen op zak. “Wat je nu ziet, is dat het parlement gaat schuiven. Het is te veel eer om het op mijn conto te zetten, maar er begint een andere wind te waaien.” Want mocht de EU nog steeds aan Solvency II vasthouden, dan voorspelt ze een ramp voor deelnemers. “ Ik ben niet tegen solvabiliteitsregels. Zeker niet. Mensen moeten zich beschermd weten, maar: het moet subsidiair zijn voor de lidstaten. Kijk maar om je heen, het pensioenstelsel van Polen is totaal anders dan dat van Nederland. Dat past niet in één mal. De EU mag eisen stellen, het is aan de lidstaten zelf om uit te zoeken hoe ze daar aan voldoen.”

Call for advice

Zo denkt ook Pelsser er over. Hij diende namens Netspar een beleidsstuk in met suggesties voor de IORP en dus de solvabiliteitseisen. De uitvoering en aanpassing daarvan valt grotendeels toe aan de nieuwe toezichthouder, de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA). Eén van diens taken is de herziening van de IORP-richtlijn en daarmee het solvabiliteitskader. Daartoe vaardigde de toezichthouder een call for advice uit naar pensioenexperts in heel Europa. Pelsser ziet in deze actie de bevestiging dat er in Brussel ruimte is voor nuance. “Die deur staat duidelijk open. Het is aan onze politici om er doorheen te stappen. EIOPA is bereid te luisteren.” Het Netspar-commentaar waaraan Pelsser meeschreef, bevat een duidelijke aanbeveling aan de nieuwe pensioenwaakhond. Die moet vanaf een hoger abstractieniveau naar pensioensystemen kijken. “Lidstaten moeten antwoord kunnen geven op de vraag: ‘Is de belofte die jullie doen wel na te komen?’ In een land met een omslagstelsel met nauwelijks werkenden moet een toezichthouder waarschuwen dat zoiets niet houdbaar is.”

Maar EIOPA moet zich volgens de hoogleraar niet mengen in de discussie over een dc- of db-regeling, omslagstelsels of kapitaalstelsels. “EIOPA moet zich niet verliezen in details, maar een methodiek vinden die antwoord geeft op de vraag of toekomstvoorzieningen op termijn houdbaar zijn.” De sustainability van het pensioen moet volgens het Netspar-commentaar worden bepaald door niet alleen de huidige en toekomstige waarde van het pensioenkapitaal af te zetten tegen de huidige en toekomstige verplichtingen. Door sturingsmechanismen als premieverhoging en conditionele indexatie in de balans op te nemen, verhoog je ook de soliditeit van fondsen.

Gevaar

In hoeverre het Europese Parlement zal luisteren naar de Nederlandse lobbyisten en parlementariërs blijft diffuus. Het politieke spel in het regeringsgebouw onttrekt zich grotendeels aan het zicht. De belangen en agenda’s van het leger parlementariërs, beleidsmakers en commissarissen zijn zeer lastig te doorgronden. Lobbyist Van Ballekom is hoopvol: “Kijk, we zijn een sector met 800 miljard euro in kas, daar wordt echt wel naar geluisterd.” Parlementariër Liotard benadrukt dat het Nederlandse systeem op steeds meer interesse mag rekenen. “Steeds meer lidstaten zien het als een voorbeeld. Barnier heeft dat ook erkend.”

Er is volgens haar op parlementair niveau veel belangstelling voor tweede pijlerpensioenen. Dat brengt voor Nederland een gevaar met zich mee, denkt Liotard. “De EU neigt nu naar een beleid waarin het er bij lidstaten op aandringt om – met het oog op het stabiliteitspact – de eerste pijler te verlagen en meer aandacht te besteden aan het werkgeverspensioen. Maar in Nederland doen we het omgekeerde met het nieuwe pensioenakkoord. We proberen de AOW overeind te houden, maar maken de tweede pijler minder solide. Hier zie je dus dat het beleid van Nederland divergeert met het Europese beleid. Dat verdient aandacht in Den Haag.”

Van Ewijk: “Af en toe ben ik geneigd om te denken: we zitten nu met een Europese schuldencrisis, maar de volgende crisis is een pensioencrisis. De vergrijzing gaat een zware wissel trekken op de balansen van individuele lidstaten. De EU moet actie ondernemen. EIOPA mag daarin van mij best wat meer ruimte pakken.” Pelsser is het daar mee eens. “Uiteindelijk is mijn overtuiging dat zwaardere regelgeving vooral ándere lidstaten treft. Het is vloeken in de kerk, maar ik ben er niet op tegen dat het toezicht en de regelgeving in Europa uitgediept en geharmoniseerd wordt. We moeten niet alleen ons eigen stelsel maar de toekomstvoorziening van álle Europeanen veiligstellen.”